| Peut-on être Maire et président d'association
?
Sources: Bulletin des Elus locaux
par François VALEMBOIS
Administrateur territorial
Directeur général des services
de la ville de Versailles
Qu'elle soit à caractère social, culturel, sportif, patriotique
ou de loisirs, l'association est désormais le lieu privilégié
de rassemblement entre habitants d'une même commune, autour d'une
même passion, en poursuivant le même objectif. L'élu
local, qu'il soit maire, maire-adjoint ou conseiller municipal, peut-il
en être membre, voire en accepter la présidence?
Association et gestion de fait, association et délit d'ingérence,
association et prise illégale d'intérêts, association
et conseiller municipal intéressé, association et entrepreneur
de services municipaux, association et inéligibilité! Que
de mots rencontrés çà et là, dans la rubrique
des faits divers et qui peuvent faire peur aux élus, lorsqu'ils
sont en relation avec une association. Faut-il s'alarmer? Faut-il renoncer?
Les élus sont souvent sollicités pour faire partie de
ces associations, pour en prendre la présidence, qu'elle soit d'honneur
ou effective. Certains sont même à l'origine de la création
de l'association, et en deviennent les véritables gestionnaires.
Est-ce compatible avec leur fonction élective? Ne risquent-ils pas
d'être gestionnaires de fait, ou accusés de prise illégale
d'intérêt?
La gestion de fait
Le principe de séparation de l'ordonnateur et du comptable est
au centre de l'organisation financière de la commune. Le paiement
d'une dépense ou l'encaissement d'une recette nécessite le
recours à deux personnes bien distinctes: le maire qui est l'ordonnateur
(il engage, liquide et ordonnance) et le receveur municipal qui est le
comptable (il paye ou encaisse). Les deux fonctions sont incompatibles:
celui qui ordonnance ne paie pas, celui qui paie n'ordonnance pas. Toute
personne qui, sans autorisation, s'immisce dans le maniement des deniers
publics peut être déclarée comptable de fait. Or le
comptable est inéligible dans le ressort de son activité.
Tout élu, déclaré comptable de fait, sera donc frappé
d'inéligibilité.
Que sont les deniers publics? Il s'agit bien évidemment des
sommes appartenant aux personnes publiques. Mais il peut s'agir également
de celles détenues par des personnes privées, et notamment
par des associations.
La volonté associative....
Le dynamisme de nos communes, grandes ou petites, est due à
l'imagination, au savoir faire, au bon sens et à la disponibilité
des élus locaux. Maires, conseillers municipaux, généraux
ou régionaux concentrent en effet leur énergie sur un objectif:
répondre à l'attente de la population en donnant satisfaction
à un maximum de souhaits particuliers, tout en préservant
l'intérêt général. Mais ce dynamisme trouve
également son origine dans la richesse et la diversité de
la vie associative.
Adhérer, c'est faire preuve d'une volonté associative.
Y prendre des responsabilités, c'est animer, dynamiser, motiver,
rassurer, encourager toute une équipe de personnes qui partagent
le même but. Manifester une telle volonté associative, c'est
mobiliser les enthousiasmes, les générosités, le bénévolat,
c'est s'investir personnellement dans le souci de développer des
passions communes, de préserver des intérêts mutuels,
de créer de nouveaux lieux de rencontre des citoyens.
La tentation associative....
L'association repose sur un contrat de droit privé, et la tentation
peut être grande pour une commune de créer une association
(type 1901) afin d'échapper aux règles de droit public (comptabilité
publique, marchés publics, statut de la fonction publique territoriale,
jugement des actes). Il s'agit alors d'un démembrement du service
public.
La volonté associative est oubliée. Seule subsiste la
tentation associative, outil de contournement des obligations de la gestion
publique. Tentation de n'être assujetti qu'aux règles de la
comptabilité privée: liberté de dépôt
des fonds auprès d'un organisme bancaire, absence de séparation
entre l'ordonnateur et le comptable. Tentation de pouvoir disposer d'une
totale liberté dans les achats et les ventes, sans recourir aux
dispositions du code des marchés publics. Tentation de pouvoir recruter
des collaborateurs dans des conditions librement déterminées
entre les parties. Tentation de pouvoir gérer "dans l'intimité",
entre amis, sans être obligé de rendre compte publiquement,
en limitant la transparence à la communication en assemblée
générale où ne siègent que quelques initiés.
Tentation enfin de pouvoir bénéficier de certains avantages
concurrentiels, notamment en matière de subventions et de fiscalité.
Un danger: l'association transparente
Si les associations locales trouvent leurs ressources dans leurs activités
(cotisations, organisation de fêtes, matches ...) elles ont souvent
recours à des subventions publiques versées par l'État,
les communes, départements ou régions. Or, dans le cas de
la tentation associative, la création d'une association est considérée
comme un démembrement du service public local. L'association ne
dispose alors d'aucune liberté dans l'utilisation des fonds, le
pouvoir de décision appartenant toujours à la collectivité
qui les a versés. Dans ce cas, les subventions sont qualifiées
de fictives et les sommes ainsi versées gardent leur caractère
de deniers publics. Les personnes qui les manient, ou qui tolèrent
leur maniement, alors qu'elles ne sont pas habilitées en tant que
comptable public, peuvent être déclarées gestionnaires
de fait.
Une réponse ministérielle à une question écrite,
parue au journal officiel du 23 décembre 1991, précise que
" les communes ne peuvent se décharger sur une association de la
poursuite d'un objet d'intérêt communal ou départemental
... Lorsque le recours à une association s'analyse comme un démembrement
pur et simple d'un service relevant des missions de la collectivité
locale, ne disposant d'aucune autonomie de gestion par rapport à
celle-ci, les responsables de l'association relèvent du juge des
comptes, s'ils ont manié ou détenu des fonds émanant
de la collectivité locale ou lui revenant". Il convient par ailleurs
de préciser que l'adhésion d'une commune à une association
est de la compétence du conseil municipal, et nécessite une
délibération expresse: "une telle décision n'entre
pas en effet dans les pouvoirs propres du maire et n'est pas par ailleurs
de celles qui peuvent être déléguées au maire
par le conseil municipal" en application de l'article L.2122-22 du code
général des collectivités territoriales.
Pour relever la gestion de fait dans pareil cas, le juge financier
a développé la notion d'association transparente. Une association
est qualifiée de transparente lorsque trois conditions sont réunies:
elle poursuit une mission de service public, ses ressources financières
sont majoritairement publiques, le pouvoir de décision au sein de
l'association appartient principalement à des élus ou à
du personnel de la collectivité locale.
Les deniers gérés par une association transparente ont
la qualité de deniers publics. Il y a gestion de fait puisque le
maniement ou la détention se sont faits sans titre légal
par une personne qui n'a pas la qualité de comptable public.
La poursuite d'une mission de service public par une association n'enlève
pas le caractère public des deniers ainsi gérés, et
les responsables de l'association, élus ou non, peuvent être
déclarés comptables de fait.
La gestion de fait n'est pas prononcée en raison de la gestion
d'une association par des élus, mais en fonction de la
transparence de ses opérations.
Il peut y avoir gestion de fait alors même qu'aucun élu
n'est dirigeant de l'association: c'est le cas par exemple d'une association,
poursuivant une mission de service public (gestion d'un théâtre,
d'une halte-garderie, d'une cantine ...), fonctionnant grâce à
des fonds majoritairement publics (subventions, droits d'entrée
qui auraient normalement du être encaissés par la commune)
et qui n'a pas d'indépendance vis à vis de la commune (elle
fait ce qu'on lui dit de faire!). A l'inverse, il peut ne pas y avoir gestion
de fait alors même qu'un élu préside l'association:
pourquoi empêcher un maire, passionné d'aviation, d'être
président de l'aéro-club! Même si l'association perçoit
une subvention de la commune, elle ne poursuit pas une mission de service
public et ne gère pas un service public (il en serait tout autrement
si la gestion de l'aérodrome municipal était confiée
à l'aéro-club) .
La nécessité d'une convention de partenariat
Il est bien évident que la création d'une association
ne doit pas avoir pour seul but de contourner les lois et règlements
en vigueur. De plus en plus, les grands clubs sportifs doivent se tourner
vers de nouvelles structures juridiques mieux adaptées à
la gestion de l'activité de leur équipe première:
société d'économie mixte sportive, ou société
anonyme à objet sportif.
Les associations perçoivent des subventions publiques, indispensables
à leur survie, et à la poursuite de leur activité
d'intérêt général. Les communes qui attribuent
ces subventions ne peuvent pas se désintéresser de l'utilisation
qui en est faite. Elles doivent demander que leur soient fournis régulièrement
les budgets et les comptes de l'association bénéficiaire.
Pour se protéger de la gestion de fait, il est nécessaire
de détailler l'ensemble des relations entre la collectivité
et l'association dans une convention de partenariat déterminant
clairement les obligations réciproques.
Ce document doit comporter au minimum :
la définition précise de l'objectif général
ou des actions dont l'association s'assigne la réalisation, l'ensemble
des moyens qu'elle mettra en oeuvre à cet effet, l'indication de
son budget total ou de celui de l'opération subventionnée
le montant de la subvention allouée par la collectivité,
ou celui de la rémunération correspondant à la prestation
fournie (personnel, locaux, matériel...), le calendrier et les modalités
de son versement
les modalités et délais de production des comptes, ainsi
que des comptes rendus d'exécution, l'organisation du contrôle
et les règles de dénonciation de la convention.
Il est bon de le compléter par les obligations imposées
à l'association par la collectivité, et celles que s'impose
la collectivité vis à vis de l'association.
La gestion de fait est un risque dont l'élu doit savoir se préserver.
Mais ce risque n'est pas unique. Le maire ne peut-il pas se voir reprocher
de participer à la décision d'octroi d'une subvention à
une association dont il est par ailleurs le président? Ne s'agit-il
pas là d'une prise illégale d'intérêt, punie
par le nouveau code pénal?
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